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3月5日，十四届全国人大一次会议上午9时在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。报告总结了2022年政府各项工作取得的伟大成就，实现了经济平稳运行、发展质量稳步提升、社会大局保持稳定的重点任务；回顾了过去五年应对世界环境的快速变化、新冠疫情冲击以及经济下行的多重考验，如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，开启向第二个百年奋斗目标进军新征程。报告指出2023年的发展预期目标为国内生产总值增长5%左右，城镇新增就业1,200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右，居民消费价格涨幅3%左右，居民收入增长与经济增长基本同步，进出口促稳提质，国际收支基本平衡，粮食产量保持在1.3万亿斤以上，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费生态环境质量稳定改善。本次政府工作报告的重点凝练为“一个中心、两个抓手、三大领域、四项重点”，即以稳经济增长为工作中心，以扩大内需和科技创新为稳经济抓手，关注数字化转型、国资国企改革、吸引和利用外资三个领域，做好住房保障、生育养老、绿色转型、风险防范四项重点工作。2023年，政府设定经济增长目标5%左右，多措并举提振市场信心，推动经济企稳；同时，保持政策连续性和政策定力，更加关注经济的高质量发展和长期增长结构性驱动力。3月5日，十四届全国人大一次会议上午9时在人民大会堂开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。报告总结了2022年政府各项工作取得的伟大成就，实现了经济平稳运行、发展质量稳步提升、社会大局保持稳定的重点任务；回顾了过去五年应对世界环境的快速变化、新冠疫情冲击以及经济下行的多重考验，如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，开启向第二个百年奋斗目标进军新征程。报告指出2023年的发展预期目标为国内生产总值增长5%左右，城镇新增就业1,200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右，居民消费价格涨幅3%左右，居民收入增长与经济增长基本同步，进出口促稳提质，国际收支基本平衡，粮食产量保持在1.3万亿斤以上，单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费生态环境质量稳定改善。本文将本次政府工作报告的重点凝练为“一个中心、两个抓手、三大领域、四项重点”。
一、一个中心：稳经济增长为中心
今年的政府工作报告围绕稳经济增长为中心。《报告》要求，“要坚持稳字当头、 稳中求进, 保持政策连续性针对性, 加强各类政策协调配合, 形成共促高质量发展合力。”从经济目标数据来看：一是国内生产总值预计增长5%左右，与市场预期基本一致；二是CPI目标维持3%的稳定水平，这与近些年的惯例相同；三是就业目标设置为1200万人左右，城镇调查失业率设置为5.5%左右，体现了稳就业对于稳增长的重要性；四是赤字率设定为3%，相比去年的2.8%有所扩张，体现出今年财政支出将会进一步加力。 《报告》将我国全年经济目标设定为5%左右，基本符合市场一致预期。这一目标的设定综合考虑了当前我国的整体形势：今年以来，随着疫情政策的优化调整，我国经济整体运行情况出现好转，主要城市平均地铁客流量大幅上涨。PMI以及社会融资规模等先行指标以及部分高频指标均超市场预期，表现亮眼。《报告》指出目前我国宏观经济运行面临的主要问题是“外部环境不确定性加大，全球通胀仍处于高位, 世界经济和贸易增长动能减弱, 外部打压遏制不断上升。国内经济增长企稳向上基础尚需巩固，需求不足仍是突出矛盾，民间投资和民营企业预期不稳，中小微企业和个体工商户有不少困难，稳就业任务艰巨，一些基层财政收支矛盾较大。”在外需不稳定背景下，恢复和扩大消费是稳经济重中之重。预计今年促消费政策将会持续加力，尤其是平台经济和数字经济、以及新能源汽车等大宗消费。
《报告》将2023年通胀目标定在3%左右，这个目标多年来保持稳定。当前全球通胀高企，全球主要国家中，中国的通货膨胀始终控制在相对健康水平。尽管如此，今年也需要持续关注通胀水平。随着疫情政策的优化，需求端的逐步恢复，以服务业为代表的物价上涨将导致整体物价面临上行压力。此外，若西方国家通胀回落速度不及预期，我国还可能面临输入性通货膨胀的不确定性风险。2022年底的中央经济工作会议将“稳物价”作为主要工作目标，也凸显了对通胀的重视程度。
《报告》将城镇新增就业目标设置在1200万人左右,高于去年1100万人；城镇调查失业率全年控制在5.5％左右，与去年持平。今年总理在《报告》中特别提到，“今年民间投资和民营企业预期不稳，中小微企业和个体工商户有不少困难，稳就业任务艰巨”。疫情期间我国的经济平均增速明显低于潜在水平，失业率特别是青年群体的失业问题较为突出。应该看到，《报告》对当前就业形式的判断精准客观。人社部数据显示，2023年我国高校毕业生将达到1158万人，在去年高校毕业生数量首破千万后再创新高。招工难、就业难并存的结构性矛盾依然突出。目前经济虽有向好态势，但传导至就业市场仍有时滞效应。企业特别是中小企业是稳定就业的核心力量，但现在中小企业和民营企业预期不稳，信心不足，资产负债表和现金流量还在持续修复中。因此今年的就业形式仍旧难言乐观，需要企业预期转稳、投资扩张后方能缓和。《报告》强调“积极的财政政策要加力提效”，这与中央经济工作会议的要求保持一致。对比去年《报告》中“提升积极的财政政策效能”来看，今年财政政策的作用将得到进一步发挥。从赤字方面来看，今年的赤字率拟按3%安排，比去年2.8%的水平提高0.2个百分点，低于前年3.2%的水平。今年的赤字率提高，体现出“加力”的一面。其次，《报告》提出，“对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化。” 去年新增减税降费和退税缓税缓费超4.2万亿元，其中增值税留抵退税约2.46万亿元，超过2021年办理留抵退税规模的3.8倍。去年大规模留抵退税和减税降费的确给财政平衡造成了很大的负担。随着今年经济的回稳，财政就必须要统筹当期和长远，预计今年的减税降费政策将会有针对的收缩。第三，在专项债方面，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，高于去年3.65万亿元的目标水平。去年在实际执行过程中，发行新增地方政府专项债券超过4万亿元，虽然今年目标较实际值有小幅回落，专项债支持基建并补充重大项目资金的做法仍将持续推广优化，成为推动经济好转的重要带动因素之一。 《报告》指出，“国内经济增长企稳向上基础尚需巩固, 需求不足仍是突出矛盾。”今年的政府工作报告延续了去年经济工作会议的主基调，将扩大内需和促进消费摆在最优先位置，同时今年春节期间中央和各地政府制定了大量促进消费的相关政策，足以证明政府对于扩大内需问题的重视。在今年全球经济不景气可能导致的外需不足的背景下，扩大内需的重要性更加凸显。长期以来，我国内需不足的原因除居民储蓄率较高，消费者信心不足外，另一项重要因素是收入不足。《报告》着重强调了今年要多渠道增加城乡居民收入，从而稳定大宗消费, 推动生活服务消费恢复。 此前已有多份重要文件提出要扎实推进扩大内需战略。2022年中央经济工作会议也指出，要“着力扩大国内需求。要把恢复和扩大消费摆在优先位置。增强消费能力，改善消费条件，创新消费场景”。12月14日，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022-2035年）》。纲要按照生产、分配、流通、消费、投资再生产的扩大内需全链条，从全面促进消费、优化投资结构、推动城乡区域协调发展、提高供给质量、健全现代市场和流通体系、深化改革开放、扎实推动共同富裕、提升安全保障能力等八个方面做出部署。12月15日，国家发展改革委发布《“十四五”扩大内需战略实施方案》，进一步细化了前述八个方面的具体任务。具体而言，会议指出“多渠道增加城乡居民收入，支持住房改善、新能源汽车、养老服务等消费”。
为了实现今年稳经济目标，除消费之外，持续扩大有效投资依然是重要的经济“稳定器”。《报告》提出“政府投资和政策激励要有效带动全社会投资, 今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元, 加快实施 “十四五”重大工程, 实施城市更新行动, 促进区域优势互补、各展其长, 鼓励和吸引更多民间资本参与国家重大工程和补短板项目建设, 激发民间投资活力”。由此可以分析出今年政府投资的重点将集中在城市更新、区域协调发展相关的基础设施建设。今年抓投资的逻辑和去年不同。去年的逻辑是政府发力，政策性金融工具在内的广义财政加力支撑。而今年的逻辑是要发挥好政府的引导带动作用，激发全社会投资的意愿和潜力，特别是民间投资。这意味着今年各地政府的产业引导基金和PPP项目料将加码，因此在把握投资机会上要紧跟服务国家战略的投资方向，可重点关注数字经济、平台经济以及新能源汽车、光伏、智能制造、高端装备和集成电路等领域。由于今年的经济增长目标具有较强的政治诉求，至4月中下旬政治局会议之前，政策将保持定力，不会大幅度退坡。一季度作为重要的时间窗口，稳增长的压力和动力较大，二季度经济将实现全面转好，届时需要调整投资思路。《报告》提出要“培育壮大战略性新兴产业”。着力补强产业链薄弱环节，完善举国体制，聚焦科技自立自强。其中强调要加快建设现代化产业体系，将围绕制造业重点产业链、能源矿产、企业数字化转型、现代物流体系以及数字经济、平台经济大力发展。2月16日习近平主席在《求是》杂志发表文章《当前经济工作的几个重大问题》详细解释了建设现代化产业体系的几项重点工作：第一要确保国民经济循环畅通，围绕制造业重点产业链，找准关键核心技术和零部件薄弱环节，集中优质资源合力攻关，保证产业体系自主可控和安全可靠。同时还要进一步加强国家战略资源储备能力，即要加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，统筹布局电力源网荷储，加快规划建设新型能源体系，支持企业“组团出海”，加快进口多元化。第二是加快产业体系的升级发展，这部分强调我国传统企业通过数字化和智能化转型等手段提升在全球分工中的地位和竞争力；新能源、人工智能、生物制造、绿色低碳、量子计算等战略性新兴产业是引领未来发展的新支柱、新赛道，要支持专精特新企业发展。第三，要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。根据上述关于建设现代化产业体系内涵的分析，建议关注的投资方向包括高端制造业、战略性储备资源以及数字经济和平台经济等。三、三大领域：数字化转型、国资国企改革、吸引和利用外资《报告》提到，要“加快传统企业和中小企业数字化转型，着力提升高端化、智能化、绿色化水平。”数字化转型是我国传统企业和中小企业在全球市场中提高竞争力的重要途径，我国一直高度重视数字化转型建设，将其视为中国式现代化的标志之一，并针对性推出了一系列相关政策。2023年2月27日中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，《规划》指出，建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑。《规划》提出了数字中国发展主要内涵：到2025年，基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。数字基础设施高效联通，数据资源规模和质量加快提升，数据要素价值有效释放，数字经济发展质量效益大幅增强，政务数字化智能化水平明显提升，数字文化建设跃上新台阶，数字社会精准化普惠化便捷化取得显著成效，数字生态文明建设取得积极进展，数字技术创新实现重大突破，应用创新全球领先，数字安全保障能力全面提升，数字治理体系更加完善，数字领域国际合作打开新局面。除去本次报告中提到的企业数字化转型外，我国还在积极推动政府行政部门的数字化转型。2022年6月23日，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，《意见》指出加强数字政府建设是适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展的必然要求，是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，对加快转变政府职能，建设法治政府、廉洁政府和服务型政府意义重大。《报告》指出要切实落实“两个毫不动摇”。一方面是继续深化国企国资改革，提高国有企业核心竞争力，这是出于维护国有经济在国民经济中的主体地位考虑；另一方面则是要毫不动摇地鼓励支持非公有制经济发展，特别再度提到依法保护民营企业产权和企业家权益。国企改革的核心一直是要以管企业向管资本方向推进，减少审批事项和权限，增强国有企业自主经营决策的权力，同时推进现代化公司治理体系完善。《报告》特别提到，要处理好国企经济责任和社会责任的关系，我们认为这是推进国有企业更多承担社会发展责任，更多关心国计民生。在当前市场主体信心和预期仍不稳定的情况下，《报告》再度提出要保护民营企业家的合法权益，支持鼓励民营经济发展，结合着力扩大内需部分要挖掘民间投资潜力的提法，我们预计针对民营经济还将出台更多举措。《报告》将更大力度吸引和利用外资作为今年工作的另一个重点。核心措施包括进一步扩大市场准入、落实好外资企业国民待遇、积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、做好外资企业服务工作, 推动外资标志性项目落地建设等。 在之前的多次重要会议上都强调要坚持对外开放和吸引利用外资。2022年中央经济工作会议提出要“更大力度吸引和利用外资。要推进高水平对外开放，提升贸易投资合作质量和水平”；党的二十大报告明确指出“中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利共赢的开放战略”。我国在疫情期间吸引外资数量保持逆势增长。此外，我国一直持续积极推进高水平对外开放。扎实推进自贸试验区、海南自由贸易港建设，高质量实施《区域全面经济伙伴关系协定》，积极推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》等都彰显我国对外开放的步伐已愈发坚实。 疫情期间，由于全球疫情蔓延，我国吸引了全球不少外资投资，实际使用外资同比自2020年4月至2022年10月同比持续增加。2022年10月以来，受疫情影响，我国实际使用外资数量短期内同比减少，疫情高峰褪去后，我国实际使用外资同比重回高速正增长。
四、四项重点：住房保障、生育养老、绿色转型、风险防范房地产方面，《报告》聚焦民生问题尤其是新市民、青年人等的住房问题，要求“加强住房保障体系建设, 支持刚性和改善性住房需求”。近期，证监会启动了不动产私募投资基金试点工作。不动产私募投资基金的投资范围主要包括特定居住用房（包括存量商品住宅、保障性住房、市场化租赁住房）、商业经营用房、基础设施项目等，这有助于引入社会资本，进一步完善“租购并举”的住房制度。此次《报告》仍提及“房住不炒”，整体口径依然延续“托而不举”的政策取向，强调对优秀头部房企的支持，从而促进房地产业平稳健康发展。我国房地产市场已经由原来的粗放发展模式向新发展模式过渡转变，更加关注房地产业对于居民民生的保障作用，淡化投资品属性，更多赋予公用事业属性，引导房地产行业整体转型发展。 关于生育养老支持政策，《报告》提出“加强养老服务保障，完善生育支持政策体系”。党的二十大报告关于生育政策部分指出要“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。国家统计局数据显示，2022年中国65岁及以上人口占总人口比重已达14.9%，人口自然增长率首次跌入负增长区间。人口老龄化程度的日益加深以及“未富先老”的事实刺激了养老产业以及“银发经济”的需求。老龄化和少子化将对我国经济增长长期驱动力形成一定掣肘因素，因此预计后续政策将出于稳定长期经济增长的因素，未雨绸缪，出台生育养老相关的调节政策。《报告》首次将涉及环境保护的工作内容标题从被动的污染治理和改善环境转变外主动的推动发展方式绿色转型。去年政府工作报告相关部分的表述方式为“持续改善生态环境，推动绿色低碳发展。加强污染治理和生态保护修复，处理好发展和减排关系，促进人与自然和谐共生”，而2021年的相关表达为“加强污染防治和生态建设，持续改善环境质量”。表达方式的转变意味着我国经济增长和环境保护的关系已经逐渐从先污染后治理、边污染边治理演变为常态化治理，《报告》中提出的多项具体措施包括加快建设新型能源体系、完善支持绿色发展的政策、发展循环经济、推进资源节约集约利用等。我国已经建设形成了较为完备的可再生能源技术体系，可再生能源发电装机量长期占全球首位，同时包括新能源汽车在内的新能源产业体系也蓬勃发展，在未来很可能会成为我国新的增长极。
《报告》强调要有效防范和化解重大经济金融风险，主要包括金融风险、房地产风险和地方债务风险三个方面，防风险导向非常清晰。对于地方政府债务风险，强调优化债务期限结构，降低利息负担。去年地方政府债务付息额已超万亿，市场对地方政府隐性债务以及债务可持续性和宏观杠杆较为担忧。考虑到去年财政收入大幅减少，四季度开始基建发力加码，专项债额度增加，因此今年地方政府债务的风险需要给予一定程度的关注。不过今年经济回升，财政收入大概率好转，这对于缓解地方政府的偿债压力，具有一定帮助。 此外，金融领域的防风险一直被中央所关注。按照经验来看，在经济下行压力较大的区间，防风险的提法会有所弱化；而当经济回稳向上后，中央就会再度重视防风险。而防风险的提法结合央行近期货币政策约束总量，引导利率回归政策利率附近的做法，预计后期市场利率中枢将有所抬升。
（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为低迷，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。证券研究报告名称：多措并举推动经济企稳回升——2023年政府工作报告学习体会
对外发布时间：2023年3月5日
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